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整合资源,多举措推进养老服务体系建设
---莆田市社区居家养老服务、机构养老服务发展现状研究
【发布日期:2018-01-10】 【作者:莆田市老年大学 许文豹】 【来源:本站】 【字体显示: 】 【阅读:次】

[摘 要]本文论述整合资源,多举措推进养老服务体系建设,应坚持政府主导、部门协作、社会参与、全民行动的原则;建设社区居家养老服务网络平台;整合社会各类服务资源,实现社区(村居)居家养老资源利用最大化;强化老年宜居环境建设的新理念,着力构建15分钟服务圈,让老年人就近享受养老服务。文章还对莆田市居家养老服务工作目前面临的一些问题和困难进行了探讨。

[关键词] 整合;资源;推进;养老;服务;体系;建设

人人都会老。怎样让中国老人老有所依?是我们每一个人需要面对、解决的问题。而在我国目前家庭养老能力下降、机构养老总体供不应求的背景下,居家养老的优势更为突出,已成为中国养老重要的组成部分。

所谓居家养老服务,是指以家庭为核心、以社区为平台,整合社区内各种服务资源,为老人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务。这种服务模式既解决了在养老院养老亲情淡泊的问题,又解决了传统家庭养老服务不足的难题,是一种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老模式。服务内容包括生活照料与医疗服务以及精神关爱服务。其主要形式有两种:由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务;在社区(村居)内创办老年人日间服务中心,为老年人提供日托服务。

截至2016年年底,中国老年人口已达2.2亿,占总人口的16%,远超联合国“10%即为老龄化社会”标准。在这种背景下,如何利用各方力量让亿万老年人老有所养、老有所依,备受社会关注。居家养老是适合我国国情的新型社会化养老服务模式,在推进社区居家养老工作过程中,我市探索出许多行之有效的经验和做法。但与日益增长的社区居家养老需求相比,居家养老服务在法规、政策、体制等方面尚待进一步健全和完善,管理水平和服务质量有待进一步提高。本人这两年被返聘到市老年大学工作,今年3月参加了市老龄委召开的理论研讨会,接受了课题任务,下面我对建立和完善社会化居家养老服务体系谈谈的认识与看法:

  1. 坚持政府主导、部门协作、社会参与、全民行动的原则

    首先各级政府要把养老问题摆上议事日程,建立和完善老年人口增长与经济社会发展水平相适应的财政保障机制,加大公共财政、彩票公益金对居家养老服务的支持力度;切实把社区(村居)居家养老作为社会养老服务体系建设的重点,给予精准支持;以为特殊老人群体提供居家养老补助为抓手,扩大居家养老服务的覆盖面;以制定和落实优惠政策,加大资金扶持力度为内容,建立多部门联动的居家养老服务工作统筹协调机制,实现居家养老“一盘棋”的工作模式。目前,莆田市城市医疗救助“一站式即时结算服务”与城镇医保信息平台已对接完毕,全面实行城乡医疗救助与城镇医保、新农合“一站式”即时结算服务。我市已全部按每人每年400元标准将市、县两级配套部分列入财政预算。我市城乡居民养老保险在基础养老金和个人账户养老金的基础上,全面建立缴费年限养老金,每缴费1年,退休后每月多领1元的缴费年限养老金。

    其次部门协作,循序渐进,先试点后推广。居家养老服务是新事物,没有现成的经验可资借鉴,而且它又与老年人的日常生活紧密相关,应先通过试点取得经验,再在面上逐步推广。我认为应在认真搞好调查研究,摸清底数和需求的基础上,再进行有针对性的投入。加大政府购买社区居家养老服务力度,2016年,各县(区)政府(管委会)以特困供养人员、低保对象、建档立卡的贫困人口、重点优抚对象、计划生育特殊家庭成员、重度残疾人中的老年人,以及80周岁以上老年人数为基数,按照每人每月不低于20元的标准,制定政府购买服务方案。2018年前实现上述人员基本养老服务全覆盖。“十三五”期间,各县(区)政府(管委会)应逐步提高政府购买服务标准,至2020年前政府购买服务标准应达到每人每月30元。进一步完善养老服务补贴制度。政府购买服务所需资金,由市财政与各县(区)政府(管委会)按1:1比例分担,并列入各级财政预算。2018年底前,每个社区配备助老员要达到2名,由政府向养老服务组织购买岗位,所需资金由各县(区)政府(管委会)搞好测算,纳入财政预算安排。

        各级政府应成立由主管领导为组长、住建局、规划局、财政局、发改委、总工会、民政局、人劳局、卫计委、妇联、老龄办等部门为成员的“居家养老服务领导小组”,下设办公室,由老龄办抓日常工作,抽调2-3人组成协调管理队伍,对所辖社区的工作进行协调、指导;社区由主要领导负责,组织相关部门和工作人员抓落实,自上而下地形成合力、结成网络,有组织、有计划、有步骤地开展工作。

    要大力推进社会资本进入养老市场,支持社会力量参与老龄产业发展。为我市开展居家养老工作创造基础条件;建立老龄产业财政分级补贴制度,对从事老龄产业的企业和社会力量给予相应的税收减免,并在用地、用电、用水、用气等方面给予优惠。要推进一批养老服务业重大项目建设,培育打造一批主导产业突出、产业链条完整、服务功能完善的养老服务业园区。在放开养老服务市场的同时,更要全面提升养老服务质量,坚持“放开市场、提质增效、强化监管、优化环境”的原则,加快推进养老服务机构改革,更好地满足群众需求成为当前养老新格局的“破冰”之举。如莆田市夕阳红老人公寓是省民政厅、省老龄委共同实施的“爱心护理工程”试点单位,是莆田市政府2006年招商引资的重点项目,投资者本着“提高老人生活质量,保持老人晚年尊严”的养老理念,来回馈社会和无私的奉献精神。该项目经市民政局[2006]232号文批准,2006年10月投资建设,2010年正式投入使用。是福建省规模最大的民办养老机构,也是目前莆田市最高档的老人公寓。

公寓地处北纬25°31′21″,东经119°4′13″,年平均气温在16℃至21℃之间,冬天最低气温平均10度,夏天最高气温30度。公寓位于素称涵江后花园的萩芦镇双亭村,距涵江城区9公里,距莆田市区15公里,交通方便。公寓依山而建,青山环抱,景色秀美,空气清新,既避开闹市的喧哗,又不远离城市。是老年人选择养老、度假的好地方。

公寓总用地100多亩,总投资1.8亿元,总建筑面积63000m2,已具备500个床位的接养能力。集颐养、医疗、康复、学习、娱乐为一体,体现居家养老和机构养老相结合的全新养老理念。同时与莆田学院附属医院(三甲)、涵江区医院(二甲)共建绿色通道急救系统。公寓以亲情为核心,强调员工对老人“奉若父母、情同亲人”。以“五心”为宗旨,即员工对老人要有爱心,要让入住老人舒心、开心、安心,让家属放心,充分体现家的亲情和社会的温暖。公寓根据老年人的具体情况和不同要求,分自理、半护理、全护理、特别护理。从营养配餐、精心养护、方便医疗、保健养生、理疗康复等各方面,保证老人的身体健康。开展各种形式的文体、参访、旅游等活动,丰富老年人的生活,消除他们的失落、孤独,提高他们的生活质量,让老人安享晚年。

公寓采取多元化经营模式,方便和满足不同阶层人士多方面的需求,来去自由。主要面向老年人长住养老,也欢迎短期体验性居住,以及各年龄段、各地区人士,候鸟式的避暑、趋暖等休闲、疗养和度假。

各类公益性和专业性机构是社区(村居)居家养老服务项目的具体提供者。除了以市场化形式向专业机构购买养老服务外,要积极调动社区内的各种正式与非正式资源,大力挖掘社区内的家属、朋友、邻里以及各种志愿性组织等要素,培育和发展社区(村居)民间组织,以此作为社区(村居)居家养老的内生性支持主力。完善基层社区(村居)老年教育服务体系,整合利用现有的社区教育资源,开展老年教育活动。通过新建、改造和整合等途径,增加老年文化活动设施和场所。推动各级各类文化服务设施向老年人免费、优惠开放。宣传、文化、新闻出版等部门要组织力量,支持创作老年人喜闻乐见的文艺作品,增加老年文化产品供给。要开展适合老年人特点的体育健身活动,办好老年体育节,推动老年人体育健身活动常态化。要吸引社会力量参与老年人公共体育服务。加大老年法律维权宣传力度,不断提高广大老年人依法维权意识。健全“党政主导、司法保障、社会参与”的老年维权机制,建立五级法律援助网络。加强基层法律援助机构、网络站点和便民窗口建设,扩大老年法律援助的覆盖面。把高龄、独居、空巢、失能、失智等老年人列为维权服务重点对象。加大对侵犯老年人人身安全和合法权益的违法犯罪行为的处理力度。重点开展老年人防诈骗宣传和专项治理活动。

三是以构筑服务平台为重点,大力推进居家养老服务发展,建立以养老服务社会组织及企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络,完善居家养老服务体系。制定扶持政策措施,支持养老服务社会组织及企业和机构为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务;兴办或运营老年供餐、社区日间照料、托老所、老年活动中心等养老服务项目。根据《莆田市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》,到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的养老服务体系。2016年9月1日,龙德井社区养老实体店的开张,标志着莆田居家养老进入实质性阶段。在龙德井街入口处, “幸福驿站”养老服务中心内,老人在此休息、下棋,工作人员免费为社区老人提供基础的医疗服务,如测量血压、理疗和脚底按摩。除了老人到服务中心享受基本服务外,该养老服务中心还提供上门服务。具体的服务由莆田市禾康智慧居家养老服务中心提供。据莆田市民政局相关人士介绍,老人在遇到需紧急救援的情况时,禾康智慧居家养老服务中心呼叫平台的工作人员将迅速派单给特勤服务队员,同时视情况联系120、老人的家人或邻居,确保第一时间发现并处理突发情况。再如荔城区率先开展新型农村社会养老保险试点、居家养老服务试点,提高农村敬老院院生活费标准,打造“不出门”的新农保便民服务模式,实行新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度并轨合一,扩建西天尾镇敬老院,新建拱辰街道、新度镇、北高镇和黄石镇中心敬老院等,在积极构建多层次、可持续、服务内容多样化的养老服务体系,不断提升老年人生活幸福指数。同时,为促进为老服务向信息化、专业化方向发展,打造“没有围墙的养老院”,2016年,该区又专门投入资金270多万元,选取3650位老年人纳入政府购买居家养老信息服务对象范围(其中850位老年人享受每人每月2工时的实体援助服务),并在全市率先开展为期3年居家养老服务呼叫信息系统试点建设。另外,免费发放手机,对象主要为75岁以上高龄老人,失能、孤寡独居及低保群体60周岁以上的社区老年人群体(以家庭为单位有两个老年人同住的选取其中一位)。

建设社区居家养老服务网络平台

(一)建立全市社区居家养老服务信息平台

2016年1月26日,莆田市居家养老信息服务平台启动。各社区对所在地60岁以上的老人建立了档案,对老人的姓名、年龄、性别、家庭住址、家庭情况、身体状况以及儿女的情况都有详细登记,输入电脑,为开展“居家养老”服务工作打好基础。各县(区)政府(管委会)支持和指导社区居家养老专业化服务组织,收集录入辖区内老年人基础数据,建立覆盖本区域老年人的信息库。社区居家养老专业化服务组织建立DE社区居家养老服务信息平台,建立健全紧急救援和呼叫服务、养老服务需求评估等系统,并逐步与市政务信息共享交换平台对接,汇聚各辖区老年人数据,建立老年人及救助信息档案等,构建养老主题信息库,为政府养老政策提供依据。全市所有老年人信息数据库所有权归属市政府,专业化组织享有使用仅。养老服务信息平台尚未覆盖的区域要发挥基层群众性自治组织、基层老年协会作用,建立健全社区居家养老互助服务网络。如城市社区居家养老服务信息系统试点工作已列入莆田市2016年市委、市政府为民办实事项目。该项目将依托中国电信及禾康公司这一社会力量,福建莆田电信与莆田市老龄委签订居家养老服务项目业务合作协议,通过合作模式正式启动居家养老服务项目,并在莆田市荔城区、城厢区开展首批试点,为老年人打造完善的居家养老服务体系。莆田电信与合作商承建居家养老信息呼叫服务平台。该平台可为60岁以上的独居老人提供7×24小时的紧急救援、生活照料、家政服务、精神关怀及其他增值服务等。试点合作期间,莆田电信提供具备定位及一键呼叫功能的老人手机,一旦出现紧急情况,老人只要按下天翼手机“SOS”键求助,便可接入居家养老服务平台,工作人员便能实时获取老人的位置及相关信息,并第一时间通知特勤服务队员进行处理。“承办服务平台的中国电信莆田分公司表示,今年将按照市委市政府养老服务规划,进一步推广居家养老服务,在荔城、城厢2个城区建立10个“幸福驿站”社区居家养老服务网点;三年内覆盖全市居家养老智慧服务。

(二)以社区(村居)为主体。各社区(村居)要整合各种服务资源,为老人提供医疗卫生、紧急救援、康复理疗、精神慰藉、日间照料、家政服务、物流配送等居家养老服务。借助我市正在建设中的居家养老信息平台和居家养老服务平台,实行智能化管理。利用“互联网+运营”,做到五到位,加大“社区社会复合生态”居家养老力度。建立书画室、棋牌室、健身室、助老食堂、多功能活动厅等功能室,老年艺术团体。开设老年人需求直通车,并定期开展老年人居家养老调查问卷、入户走访等活动。要加快智慧医疗建设进程,促进医疗资源与养老服务的合理对接。推动基层医疗卫生机构开展家庭医生签约式服务,为行动不便的居家老年人提供上门服务,满足老年人日益增长的长期护理、失能康复等需求。要为65岁以上老年人提供健康管理服务,为高龄、重病、失能等老年人提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。利用老年人基本信息档案、电子健康档案、电子病历等,推动社区养老服务信息平台与区域人口健康信息平台对接,实现信息共享。总之,老人对居家养老助医服务需求很大,尽管存在一定风险,我市还是鼓励社区居家养老服务中心、养老机构引进有资质的医护专业人才,设立医务室、护理站等,开展助医服务,让老人一个电话就能就便医疗、康复护理、健康管理等问题。此外,在日常生活中,要创新医养结合智慧运营O2O服务平台,工作人员和老年人子女可实现远程查看。

 

三、整合社会各类服务资源和盘活闲置资源,实现社区(村居)居家养老资源利用最大化

    建立社会组织参与居家养老服务的激励机制,完善志愿者服务制度,鼓励有条件的个人通过建立非盈利组织、公益性机构参与居家养老服务,着力打造全方位的居家养老服务体系。内容涵盖人才培训、财力支撑、设施建设、社区(村居)管理、社会参与等,使社区(村居)居家养老服务步入规范化的轨道。同时,要整合社会各类服务资源和盘活闲置资源,实现社区(村居)居家养老资源利用最大化。如家养老院是一家由我市民政局、卫生局批准的首家宾馆式、医养结合型的民营养老服务机构。该院位于市中心,共有养老床位200张、医疗床位50张。主要面向那些照料老人有困难的家庭,收住对象为生活自理、半自理、不能自理和长期卧床的失能、失智、空巢、失独等困难老年群体,以及其他居家养老有困难的高龄老人,为他们提供医养结合的服务模式。该院还配备药房,并聘请经省民政局专业培训的护理人员,为老人提供各类特殊护理,如医疗康复、营养膳食、专人陪护等服务;保健医生不定期巡房,及时监测老人的健康状况;针对入住老人的具体情况,配备24小时热水、空调、电话、呼叫器等配套设施;提供高血压、糖尿病、慢支炎、骨关节痛等老年慢性病的康复护理。据该院负责人林梅英介绍,该院按照入住房间人数不同,收取从每个月1000多元至4000多元不等的床位价格;护理费根据老人的年龄、自理情况、现有疾病、跌倒风险等来确定级别和费用,其中伙食费另算。“像如家这样的养老院,以后会在莆田各个县区推广起来。”市民政局相关工作人员说,荔城区、城厢区将先行试点,搭建养老信息服务网络平台,仙游县探索农村社区居家养老服务,秀屿区组织农村社区居家养老服务工作试点,通过总体承包、分布承包等模式,引进社会资源,在全市各个县区兴办医养结合的养老服务机构。

四、强化老年宜居环境建设的新理念

在城乡规划建设中,要充分考虑老年人的需求,加强街道、社区(村居)“老年人生活圈”配套设施建设;推进老年人住区设施无障碍设计、建设、改造;既有住区通过改造加装电梯、扶手等设施,方便老年人日常出行。在公园、绿地、广场等空间开辟老年人活动场所。采取政府资助与个人支付相结合的方式,实施面向高龄老人、失能老人无障碍设施及宜老居家设施改造。着力构建15分钟服务圈,让老年人就近享受养老服务。综合服务圈是街镇层面建立的社区综合为老服务中心,它将实现“一站式综合服务”“一体化资源统筹”“一网覆盖的信息管理”和“一门式的办事窗口”。农村社区原则上每个行政村至少集中设置1处社区居家养老服务设施,实现城镇和农村社区全覆盖。而日托、长者照护之家等社区托养机构以及助餐点,则形成社区托养圈,能满足老年人就近养老需求。此外,居村活动圈、邻里互助圈和居家生活圈都以家庭为圆心,通过标准化的老年活动室,以及居民利用自家房屋或闲置场所建立的社区睦邻点,实现老人不进机构就能享受社区居家养老服务。在中心城区和郊区加快布局社区老年日间照料机构,重点依托社区日间照料机构,发挥综合为老服务中心、长者照护之家、老年人助餐点等机构的覆盖支撑作用,积极打造可知、可选、可及、可达的“15分钟的社区养老服务圈”。

我市居家养老服务工作,虽然有了一个良好开端,但目前也面临着一些问题和困难。

 一是养老服务的性质决定了居家养老服务是微利行业,从某种程度上来说,从事这一工作是在做“奉献”,是在替政府分忧解难。目前由于没有成熟的市场以及政策的引导,使得从事养老服务的机构少,层次低,加上缺乏相应的政策扶持,其本身必然独木难支,容易萎缩。

二是养老服务队伍存在人力资源少,人员素质偏低、缺少统一的培训和专业学习、专业人才缺乏。要大力推进社区居家养老服务人员培训工作,储备一批服务人员。建立健全基层老年协会,发挥其在为老服务中的积极作用。培育壮大养老服务社会组织、社工、志愿者队伍。

三是居家养老服务的资金投入不够。现有开展的困难孤寡老人居家养老服务的资金,投入的力度和规模有限,可持续性也无法保证。居家养老工作要扩面,还有待政府财政加大资金投入的力度。建立经济困难老年人养老服务补贴和护理补贴制度。清晰界定补贴发放对象,确定补贴标准,要做好与基本养老保险、社会救助制度等其他老年人社会保障制度的衔接。

四是社区(村居)居家养老服务网络有待进一步完善。目前我市的社区居家养老护理人员归各自的社区管理,缺乏统一完善的居家养老服务工作机制。社区内丰富的卫生、文娱、教育等资源尚未有效地整合起来和有针对性地开展为老人服务。

居家养老服务中心、日间照料中心的数量分布和服务功能,与老年人的实际需求还存在一定的差距。此外,资金投入不足、市场化水平不高、社会力量参与少、志愿者服务氛围尚未形成、养老服务人才匮乏等问题也给居家养老带来一定的困难。

  针对上述问题,当务之急是要进一步完善居家养老服务的相关政策措施。尤其要加快研究制定促进社区居家养老服务、深化养老服务综合改革等方面的政策措施,明确各级政府的相关责任。构建以政府为主导、以城乡社区为依托、以社会保障制度为支撑的居家养老服务体系。同时,从立法层面予以规范,及时制定和修改相关法律法规,完善配套制度,为居家养老服务业发展提供法治保障,推进养老服务专业化、标准化、规范化建设。

  此外,社区应该为居家养老承担更多的服务功能。应进一步完善养老服务设施,制定实施养老机构、居家养老服务中心、日间照料中心、社区居家养老服务需求评估等相关规范和标准。进一步推动医疗卫生与养老服务结合,充分发挥社区医疗机构功能,探索为居家老年人提供量身定做的家庭医生式服务,实现医疗、护理、养老、康复等一体化服务,满足居家老年人多元化的服务需求。